"El impuesto sobre las transacciones financieras distorsionará las decisiones de composición de cartera de los ahorradores"

Repasamos con Jorge Onrubia, profesor de Hacienda Pública y Sistema Fiscal de la Universidad Complutense de Madrid, las principales modificaciones fiscales que propone el proyecto de Presupuestos para 2019. Onrubia se muestra crítico con los cambios en Sociedades y respecto al IRPF considera que el problema no está en los tipos, sino en los agujeros de recaudación que suponen las deducciones, así como en la ruptura del modelo dual de la tributación de las rentas del trabajo y las rentas del ahorro. En cuanto a la llamada "Tasa Tobin", cree que puede incentivar que las empresas continúen endeudándose, además de provocar distorsiones en las decisiones de inversión de los ahorradores.

- ¿Cómo valora que el tipo mínimo en Sociedades se establezca en el 15% y para entidades de crédito y explotación de hidrocarburos en el 18%?, ¿cree que puede tener consecuencias en el crecimiento económico?

Creo que es una mala medida. Es difícil encontrar un sustento teórico (y empírico) para una medida de esta naturaleza. La discusión sobre si el tipo medio efectivo del Impuesto de Sociedades es muy bajo cuando se calcula sobre el resultado contable encierra muchos aspectos que no se pueden ver reflejados en el valor de ese tipo: existencia de ajustes fiscales extracontables (diferimientos, amortizaciones, provisiones, etc.), beneficios obtenidos de fuente extranjera y forma de tratamiento en el Impuesto de Sociedades de la matriz, por supuesto estrategias de planificación fiscal "agresiva" (elusión fiscal), pero también, y en gran medida, muchos gastos fiscales -sin eficacia contrastada-, además de bastantes regímenes especiales -fruto en buena medida del clientelismo fiscal consolidado desde 1979-.

¿Por qué las entidades de crédito deben pagar el 18% y el resto de compañías no? Lo importante es calcular la fiscalidad efectiva respecto a la rentabilidad de la inversión. En algunos casos se antoja un gravamen, si se llega a aplicar, muy elevado. No debemos olvidar que el Impuesto de Sociedades es realmente un impuesto a cuenta de las rentas del capital que finalmente obtienen los accionistas personas físicas. Creo bastante más relevante adecuar las medidas de coordinación fiscal internacional (nuestro IRNR, norma supletoria de los Convenios de Doble Imposición Internacional, que también deberían ser revisados, pues son muy sensibles a los cambios económicos, como la internacionalización de nuestras empresas, los flujos de inversión, los movimientos bidireccionales de trabajadores o la competencia fiscal en materia de rentas del capital). Es una medida muy simplona y efectista, pero con indudables perjuicios. Convierte un impuesto sobre las rentas societarias en una especie de leva sobre la inversión, previsiblemente con elevados costes de eficiencia y desplazamiento de las inversiones.

- Las empresas dejarán de estar exentas de la tributación de los dividendos y plusvalías generadas por sus filiales en el exterior. ¿Qué le parece esta medida?

Tampoco me gusta, por razones parecidas. Cuando España optó por un mecanismo de exención como medida de coordinación impositiva internacional no se tuvo en cuenta que con la Gran Recesión muchas empresas tuvieron que buscar rentabilidades en mercados fuera de la zona de impacto de la crisis. A mí el mecanismo de exención nunca me ha gustado, frente al de crédito por impuestos satisfechos en el extranjero. La teoría recomienda el mecanismo de exención para evitar la doble imposición intersocietaria (no entre Impuesto de Sociedades e IRPF) pero dentro de los países. Aunque es cierto que en los últimos años se ha visto como un "incentivo fiscal" a la internacionalización de las empresas, especialmente en el escenario de la crisis profunda que hemos vivido recientemente.

Si tenemos en cuenta, como he dicho, que el Impuesto de Sociedades debería ser realmente un pago a cuenta del IRPF del accionista -ojo, que no siempre esos accionistas son, en primera instancia, personas físicas, pues las carteras de las Instituciones de Inversión Colectiva y de los Fondos de Pensiones tienen una presencia muy importante en el capital de las sociedades-, la deducción por impuestos pagados en el extranjero, con la limitación del impuesto que esas rentas hubieran pagado en el Impuesto de Sociedades de haberse obtenido en España- me parece una menor técnica, pues evita que las sociedades busquen localizaciones de actividad para bajar la fiscalidad efectiva del grupo (repatriaciones de beneficios a coste fiscal bajo o cero en el país de residencia de la matriz). De hecho, con el mecanismo de exención, globalmente lo que se termina produciendo es una pérdida de recaudación para el país de residencia de la matriz, impuesta por la política tributaria del país de obtención territorial del beneficio, que en bastantes casos -por ejemplo en América Latina- es deliberadamente baja para captar inversión.

Sin embargo, la medida barajada vuelve a ser de "brocha gorda". ¿Todas las empresas con inversión en el extranjero soportan la misma presión fiscal por los beneficios obtenidos fuera de España? Obviamente, no. Los tipos efectivos pagados dependerán del país de localización de las filiales o establecimientos permanentes, algo que no es igual para todas las empresas pues dependerá de la composición por países de su cuenta de resultados. Para algunas sospecho que tendrá un impacto alto sobre la rentabilidad de las inversiones. Además de los costes de eficiencia con origen en la política de repatriación de beneficios y, lo que es peor, de las reinversiones de los mismos, que se verán condicionadas no solo por la rentabilidad económica natural de los proyectos, como sería deseable, sino por decisiones de planificación fiscal. En este sentido, además no podemos pasar por alto que este tipo de medidas inducen estrategias fiscales elusivas (Treaty Shopping, Transfer Pricing, etc.).

- ¿Considera apropiada la reducción del nominal en Sociedades del 25% al 23%?

Esta medida es fundamentalmente efectista. En principio no me parece mal, pues si aceptamos que el Impuesto de Sociedades es un pago a cuenta del IRPF, un tipo nominal más bajo tiene ventajas y no erosiona el control: es el tipo relevante para captar inversión internacional, reduce el coste financiero del anticipo de tributación de las rentas del capital, etc. Pero en sentido contrario habría que ver qué impacto tiene sobre el valor de los activos fiscales devengados por pérdidas acumuladas, provisiones, flujos de amortización, cargas financieras asumidas, etc. Lo relevante para el inversor es el tipo marginal efectivo por cada euro de beneficio y en términos de rentabilidad neta sobre la inversión.

- ¿Qué efectos prácticos tiene que la AEAT tome el control de las sicavs?

Esta medida sí que me gusta. Tiene un efecto muy claro: control efectivo de la creación y cambios de estos instrumentos. El control desde supervisores como la CNMV se ha visto que ha sido laxo, simplemente por las actuaciones inspectoras de la AEAT a posteriori. No me gustan las SICAVs, aunque entiendo que son instrumentos para atraer -mejor para evitar- capitales familiares. Debería endurecerse el control para evitar que se conviertan en instrumentos de desfiscalización. No es un tema sencillo, pues como casi todas las medidas, tiene costes y beneficios más allá de las cuestiones de recaudación a corto plazo. Pero me siento más cómodo y tranquilo con esta medida.

- ¿Qué consecuencias puede tener el impuesto de las transacciones financieras, que se grave con un 0,2% las operaciones de compra de acciones españolas ejecutadas por operadores del sector financiero?

Aunque a corto plazo se me antoja una medida poco relevante, creo que a medio plazo los costes de eficiencia pueden ser bastante altos por la distorsión que generarán sobre la estructura y decisiones de financiación de las empresas. Al orientarse a la captación de fondos propios, aumentará el tipo marginal efectivo de la rentabilidad de la inversión financiada con acciones, lo que en términos relativos abaratará la de la inversión financiada con endeudamiento. Esto no es una buena medida para contribuir al desapalancamiento de nuestras empresas y lanza, de cara al futuro, una mala señal. Además, en un contexto de subidas de tipos de interés, es evidente que también distorsionará las decisiones de composición de cartera de los ahorradores, sesgándolas hacia la renta fija.

Creo poco en este tipo de impuestos, que son levas al capital. La famosa Tasa Tobin tenía otros fundamentos y estaba pensada para escenarios de especulación financiera y en un mundo con una globalización muy limitada. Sus costes de eficiencia creo que superan con creces las expectativas de recaudación. Más adecuado me parece ahondar en la supresión de la exención del IVA en las operaciones financieras, donde el debate técnico es más riguroso -no es una tasa Tobin como se dice-. Además, no olvidemos que las entidades financieras actualmente asumen importantes cuantías de IVA soportado que no pueden deducirse por no repercutir IVA en sus actividades principales.

- ¿Cómo valora los nuevos tramos del IRPF?, ¿servirán para recaudar más?, ¿cuánto más?, ¿se puede considerar un castigo 'excesivo' o 'insuficiente'?

En principio no me preocupa demasiado, aunque si tenemos en cuenta que las Comunidades Autónomas tienen capacidad normativa para modificar la "mitad" de los tipos de la tarifa general, el resultado puede conducir en algunas de ellas a tipos marginales totales bastante elevados. Pero si vemos la distribución de renta, aplicar dos puntos más a partir de un umbral de 130.000 euros y cuatro puntos más a partir de un umbral de 300.000 euros no parece que vaya a aportar grandes mejoras de recaudación. Es cierto que posiblemente estos contribuyentes son los que presentan elasticidades de sustitución más elevadas, si bien como la literatura empírica ha evidenciado, la contrapartida real no suele ser, al menos totalmente, el ocio, sino la transformación de rentas del trabajo o de profesionales en rentas del capital gravadas a los tipos más bajos del ahorro, cuando no, claramente un aumento de la elusión fiscal vía pagos en especie difíciles de controlar.

Creo que el IRPF tiene otros problemas más serios que la fijación de tipos marginales de la tarifa general, que en más de un 80% se aplican sobre rentas del trabajo personal. La medición arbitraria -y claramente a la baja- de las rentas de los autónomos y agricultores en estimación objetiva, algunas exenciones como la del 60% de los alquileres o lo que queda de la deducción extinta de adquisición de vivienda habitual, son sin duda "agujeros" importantes para la recaudación. Sin olvidar que la recaudación la proporciona no solo la tarifa, sino la estructura de rentas sobre la que se aplica, fundamentalmente los salarios. Acabamos entrando en el marginal máximo actual con 60.000 euros de base liquidable general. Cuando comparamos esto con países de la UE de nuestra dimensión, aparecen las divergencias de presión fiscal efectiva.

Me preocupa mucho más la subida en los tipos de tarifa del ahorro. En 2007, con acierto, el gobierno del PSOE apostó por un IRPF de estructura dual -quizás con un tipo de gravamen bajo, del 18%-. Las ventajas en un mundo globalizado de los impuestos duales están ahí, pues hacen realista el trade-off entre eficiencia, vía ahorro e inversión, y equidad, progresividad redistributiva. Tras la primera reforma de 2010, con dos tramos, las posteriores del PP con tres y tarifas suplementarias, y ahora esta prevista, hemos abandonado de facto lo que se esperaba de la estructura dual. Pero habiendo abandonado, como es lógico, el tratamiento de la doble imposición de dividendos. Creo que llegamos a un modelo de IRPF híbrido muy poco consistente.

- ¿El incremento del tipo sobre las rentas del capital puede reducir el ánimo ahorrador de los españoles?

Por supuesto. No debemos olvidar que en España, a diferencia de muchos otros países de la Unión Europea, se concentra el ahorro personal en activos inmobiliarios -algo poco deseable-. Lograr que esto cambie exige no penalizar el ahorro personal financiero (obviamente no especulativo).

- ¿La nueva fiscalidad de los autónomos es positiva?

No. Como no soy político, puedo decir que el castigo fiscal de los autónomos "verdaderos" en España es un mito. Basta con comparar sus rentas medias frente a las de asalariados. Creo que estamos perdiendo mucho tiempo en suprimir el régimen de módulos -algo arcaico-, aunque se introduzcan mecanismos de gravamen basado en facturaciones con ingresos telemáticos (hay mucha experiencia en países de la UE). Por ejemplo, el modelo de control telemático vía contabilidad con acceso on-line por parte de la Administración Tributaria de Dinamarca (entre otros) es una estupenda posibilidad a contemplar).

- ¿Cree que pueden salir adelante estos presupuestos en el Congreso de los Diputados?

Si supiera esto, seguramente me dedicaría a otras cosas. La complejidad de nuestra fragmentación política es enorme y creo que cuando no existe un sustento parlamentario sólido, puede pasar cualquier cosa. Las necesidades de reforma de nuestro sistema tributario son de gran calado -ya lo escribí en un artículo de 2016 que puede consultarse en la colección de Policy Papers de FEDEA- y requieren un nuevo pacto social, que debe tener el refrendo de un Parlamento que haya sido elegido con información previa y clara a los electores de este reto.